非小号app王雍君：安顿绩效管理的逻辑框架：结果链、规

　　从服务人民的政府本质出发，公共部门绩效管理的原则性任务，应是以合理成本交付契合公民偏好的公共政策与服务。以现状言之，最重要和最紧迫的改革命题，莫过于安顿绩效管理的逻辑框架：首先安顿结果链，即建立正确的结果导向方法引导绩效管理；其次安顿规划结构，即建立正确的规划导向方法引导绩效管理；最后安顿规划预算，即建立正确的预算整合方法引导绩效管理。完整的绩效导向应涵盖结果导向、规划导向和预算整合，融合于被精心设计和有效实施的规划结构。依靠这样的规划结构来组织和规制绩效管理，才能保证绩效管理、评价与计量步入正轨，并收事半功倍之效。

　　中国正面临全面改进公共支出管理的严峻挑战，通过安顿绩效管理框架予以系统应对既重要又紧迫，至少应有清晰明确的概念框架。诸多英文文献探讨了概念框架建构问题，且多有进展。相比之下，国内研究明显滞后于绩效管理实践，亟需跟进。为此，有必要首先澄清一些非常基本的问题。

　　公共资金是纳税人的钱。民主治理背景下，政府对公共资金的取得、使用和使用结果承担受托责任。在合规的前提下，绩效管理应积极追求纳税人关切的目标和利益，以此证明纳税价值（tax value），涵盖六项关键的绩效计量：经济性、效率、有效性、公平性、回应性和持续性。上述关键计量亦应作为绩效管理的综合目标被协调一致地全面追求，而这依赖逻辑上正确的绩效管理框架。逻辑框架不正确在实践中会引发各种问题，产生难以控制的负面后果与影响。

　　绩效管理框架由决策框架和管理控制框架组成。前者规定决策如何展开，聚焦利用相关信息和知识制定与执行、审批与监督决策，解决资源约束条件下“权衡”得失和“分配”资源的配置问题；后者规定如何促进决策一致，解决有效激励问题。决策框架和管理控制框架是系统框架（即组织架构）的两个方面。管理控制系统有三个构件：1.权责分派，即谁有权作出什么决策以及对谁和如何负责？2.业绩评价，即采用怎样的关键绩效指标（KPI）评价业绩？3.奖罚机制，即实现业绩目标可得到什么奖赏？

　　绩效管理成效不彰甚或管理失败大多源于框架不良，安顿逻辑框架因而至关紧要。逻辑框架定义为因果逻辑正确的框架，即与服务人民的政府本质高度契合的框架。民主治理背景下，公共部门把公共资金转换为投入，把投入转换为产出（服务）并交付给目标受益者，由此建构绩效管理的“基本现实”。转换过程涉及众多的总体任务，包括采购、人事、客户服务和会计与报告。总体任务又被划分为不同的业务单元分别完成，由此形成处理分工协作问题的组织形式，最常见的是等级式运作的职能型组织。业务单元还要将任务细分给组织成员，构成个体（包括团队）成员的工作（work），通常由工作合同、流程和岗位共同确定。

　　公共管理者的正式角色有三类：政策决策者，执行政策决策的行政主管，对行政主管负责的运营管理者。后两类角色负责管理决策（managerial decision），即工作的实质性内容。工作有两个基本成分，首先是决策，即权衡得失和分配资源的个体选择；其次是任务，即需要面对和完成的内容。举例来说，采购管理者既有一定决策权，也有要完成的采购任务。比工作分派更重要的是工作如何展开和何处展开，这取决于绩效管理框架。时下强调“全覆盖”的绩效评价与指标体系并未追究框架本身，容易扭曲观察和描述问题的视角与方式，造成绩效叙事既失去焦点又让视野狭窄化。

　　本文将逻辑框架界定为结果链、规划结构和规划预算这三个层级，每个都作为绩效管理的逻辑单元。绩效管理应在这三类单元上展开。“安顿”逻辑框架意味着鉴别逻辑层级，在每个层级上建立正确的绩效导向方法，以及遵从正确方法组织实施绩效管理，这些因攸关决策和激励而至关紧要。

　　绩效管理的根本问题便是决策和激励问题。方法正确与否决定决策和激励依赖的信息和知识类型正确与否，进而决定绩效管理的成败得失。举例而言，正确的结果导向要求避免产出（如门诊量）混同于成果（如康复率），产出只是作为实现成果的手段；要求产出和成果的目标水平制定良好，避免过高或过低；还要求表明如何达成这些目标，主要指生产和交付产出的策略或战略（如合同供应）。遵从这样的方法行事，意味着规定决策和工作要以产出为基础、以成果为导向，以及侧重收集与利用产出—成果信息制定决策和开展工作；还要为此提供正确激励，即促进决策一致和工作努力的激励。本文探讨的绩效导向的另外两类方法，即规划导向方法和预算整合方法，情形类似。

　　概括地讲，绩效导向方法规定绩效管理如何被组织实施，以及使用怎样的信息和如何使用信息（包括知识），从而发挥着信息传输和信号指令的作用：向管理者传输正确且重要的信息，引导管理者照其信号指示行事。实践中的绩效导向方法经常出错，导致决策、信息和激励同步出错。这样的绩效管理、评价和计量不得要领，带来的社会价值和收益很小。绩效管理的三级逻辑框架参见图1。

　　当代绩效管理强调的结果导向，可描述为联结六个关键运营节点的结果链因果逻辑模型（见图2）。

　　结果链模型现已被普遍应用于运营绩效评价，但真正紧要的是如何建立正确的结果导向方法，涉及三个关键方面。

　　结果导向绩效管理追求合意结果，根植于“结果最重要”的功利主义观。结果系指结果链模型中的成果（outcomes）、受益和影响（impacts）。成果是最重要的结果要素，为政府行为提供导向，也是管理决策的基础。结果产生并显现于图2所示的运营过程。

　　现代社会将许多资源投入公共部门。广义的绩效管理涵盖总额管理、战略性配置管理和运营管理。总额管理的一般目标是执行总额财政纪律（aggregate fiscal discipline），战略性配置管理的一般目标是反映社会偏好的配置效率和配置公平，运营管理的一般目标有六个（见图3）：经济性，针对投入管理；运营效率，针对活动—产出管理；有效性，针对活动管理、产出管理和成果管理；回应性，针对产出管理和成果管理；公平性，针对受益管理；持续性，针对影响管理，寻求控制与减小负面后果、强化和扩大正面后果。

　　结果导向要求运营管理接受全面的投入、产出、成果和过程指导，尤其应遵从产出数量、价格、成本、进度和回应性方面的政策标准与规范。管理者对绩效计量的局限性，包括特定情境下的应用困难，应有清晰的理解。管理者不能只注重经济理性，即效率概念表达的约束条件下的资源最优配置，更应注重政策理性，即政策上对成本有效性、回应性和财政健全性目标的理性选择。

　　结果导向还要求管理者有“向外看”（looking-outside）的服务意识，展现服务人民的政府本质。管理运营不只是内部作业，更是回应组织外部的客户和公众的服务需求的过程。组织存在与运作的正当性与合理性，不取决于其名称和投入，而是取决于得自投入的产出和实现的社会价值。对结果（成果、受益与影响）的合意性或满意度评价，应以社会视角和需求面评价为主。需求面角色即服务接受者与感受者，应被赋权广泛和平等参与结果导向全过程，这类参与渠道应是畅通的，参与机会应向所有人开放。

　　结果导向亦应反映和计量关键性的运营现实，与绩效管理者置身其中的真实情境相结合，即绩效管理不能是去情境化（de-contextualization）的。真实运营情境中的六个关键要素的因果联系，可描述为结果链（result-chain）。

　　1.取得投入。取得投入是运营管理的逻辑起点和事实起点。公款是公共部门每年可从预算中定期合法取得的最重要的投入。这个过程始于政府融资，经由预算转换为支出诉求，进而通过活动被转换为成本诉求和产出诉求。

　　对投入的关键计量有三项：投入的充足性，节约投入的潜力，投入的合规性。前两项计量支持投入管理的经济性目标与评价。经济性意味着节约和性价比。节约与进价相连，但并非进价越低越好。评价、管理和监督应侧重性价比，而非节约和低价。合规指对相关规定的遵从，涉及用途、金额、时间和期末结余处理，也包括遵从适当程序、会计与报告准则、审计准则和议事规则。合规是传统受托责任的焦点，新公共管理理论将焦点逐步转向绩效。合规与绩效的冲突与调和、失衡与平衡，贯穿于绩效管理和公共管理的整个历史。

　　投入计量不仅计量资源，还计量努力和能力，原则上应包括对将投入转换为产出作出贡献的全部要素，如努力、能力、工艺、创新、管理诀窍和数据资产这些无形要素。对工作努力和能力的计量应适当平衡。

　　2.开展活动。无论就组织工作、管理产出和成本而言，还是就建立运营绩效评价指标而言，活动都是最合乎逻辑的微观单元。活动把投入和产出联结起来。活动消耗的资源称为作业成本，产出是作业成本管理的关键方面。绩效管理要求支出和产出必须受到标准成本的限制，尤其是产出的标准成本，基于这一要求诞生的管理方法即作业成本法，它有许多优势，集中体现为保证事实基础（fact-based）的成本信息生产，以及将支出诉求转换为产出诉求，这正是服务型政府的精髓和基石。

　　对活动的关键计量至少包括：活动数量的适当性，不同活动对实现目标成果的相对（成本）有效性，无效活动的数量。无效活动指消耗资源但对创造目标成果没有发挥作用的活动。这些计量支持活动管理的效率目标、有效性目标及其评价。给定活动成本，活动的有效性取决于有效产出的数量。有效产出指对接受者有用的产出。

　　3.交付产出。公共组织要么通过工作生产产出，要么从外部供应商购买产出。工作是基本的，所有工作必有或至少应有相应产出。无论自制还是外购的产出，都被交付（delivery）给服务对象以满足其需求。分清内部产出和外部产出很重要，前者满足内部需要，后者满足外部服务对象的需要。

　　对产出交付的关键计量包括：产出数量，产出成本，产出价格，产出进度。产出质量和投入（比如疫苗）质量均应被监督，无论产出源于自制、外购还是外包。这些计量支持产出管理的效率目标、有效性目标、回应性目标及其评价。回应性指产出交付与社会偏好间的一致性。

　　4.实现成果。成果是对最终理想的目的或目标的计量。如果撇开长期的影响或后果不论，成果就是最重要的结果导向要素，也是最为关键的运营现实，为绩效管理提供至关紧要的目标感与方向感。然而，成果计量难度大于产出与投入，出错风险也更高。

　　对成果的关键计量至少包括：成果的实现程度，成果的及时性，为成果付出的代价（成本有效性），以及作为综合计量的满意度。其中，噪声效应（noise effect）应被单独计量和分离。举例来说，大气质量的改善，30%源于诸如大风和雨雪天气的影响，其余70%才属于管理努力的贡献，前者即为噪声效应。这些计量支持成果管理的有效性目标、成本有效性目标及其评价。成果计量和噪声计量超越了体现经济理性视点的成本效益分析，强调政策理性高于经济理性，也不要求把政策目标转换为货币效益值。然而，只有公务员们真正重视成本和成本有效性，结果导向才会真正有效。漠视成本的现象在公共部门很普遍，与私人部门形成鲜明对照。

　　企业用报表底线即净利润、净资产和净现金流计量成果。在公共部门中，成果通常是非货币化的，没有报表底线可以取代，诱发灾难性误判的风险与后果因而远高于私人部门，准确界定和计量成果尤其重要。在产出与成果不一致程度高的上游性活动中，比如在科研、教育、司法判决和政策制定等领域，成果界定和计量不当，或者以产出（如论文数量）代替真正的成果（社会贡献与学术价值），其造成的负面影响与后果尤其严重和深远。

　　5.受益范围。运营现实的另一个关键环节是受益范围，即特定成果的损益分布和程度。对受益范围的关键计量至少包括：目标受益者，实际受益者，实际的输家（受损者），以及受益或受损的程度。应特别关注对低收入群体或的损益计量，尤其是扶贫规划和分配效应很强的规划。存在腐败、浪费和寻租的运营也会有直接或间接的赢家与输家，包括大赢家和大输家，失败项目也不例外，尤其是重大的失败项目，包括华而不实的政绩工程或炫耀性的民生工程。

　　受益计量支持受益管理的公平性目标与评价。许多情况下有必要对输家作出公平补偿，包括对权利侵犯的赔偿，涉及移民拆迁的工程尤其常见。

　　6.显现影响。核心运营现实的终端是影响。积极或消极影响终归产生并有所显现。有运营就必有影响，既有财政影响，如采购导致支出增加；也有非财务影响，如水利设施建设对生态和环境的影响。

　　对影响的关键计量至少包括：经济影响，生态与环境影响，政治与社会影响；影响的类型，即正面影响和负面影响；影响的程度，尤其是负面后果；影响的时长，区分长期影响和短期影响。影响计量的独特性在于影响的长期性，许多影响在未来多年才能显现或充分显现，比如三峡工程等。

　　以上关键计量支持影响管理。强化正面影响和延长影响时间，弱化负面影响和缩短影响时间，是影响管理的两个基本方面。但重点不应放在事后补救上，而应放在事前预见上：在作出决策或行为的当时，即充分预见可预见的非意愿后果与影响，并伴随推出相应的预防性安排。某些研究表明，将年支出水平限制在五年左右的政府收入平均数可以起到财政效果，也不会恶化经济周期。

　　本部分以上讨论表明，建立结果导向的正确方法取决于对结果链模型的认知和运用，这并非易事，因为需要满足三组条件：理解结果导向的正确概念，认知和把握结果导向的运营含义——六个运营目标和政策理性，以及反映和计量关键的运营现实。关于结果导向方法的建立，最低限度的要求是避免信息混乱，保证信息能够建立“结果导向三条底线.产出不能混同于投入和成果，否则信息价值无多；2.产出和成果的目标（基准和计划）值制定良好，以利展开实际计量；3.表明如何达成产出和成果目标，以及产出与活动间的联结是清晰的。背离这些底线的结果导向方法是错误的。结果导向底线通常应诉诸部门战略计划清晰表达。这就要求预算申请必须包含一份部门战略计划，该计划应当以产出为基础、以成果为导向阐明机构要完成的目标、联结目标的绩效计量，以及未来3～

　　年如何实现这些目标，作为证明其预算申请正当性的主要依据。组织本身存在与运营的必要性和合理性，也应以产出—成果来证明。投入—产出—成果如何关联亦需澄清，成果应明确地联系到规划和政策目标，尽量量化以利报告、评估和监督。产出应在活动层面精心选择以确保成本有效性，即以最低成本最有效地支持成果。总的来说，安顿结果链以建立绩效导向的正确方法为基础，应满足一般要求、底线要求和高级要求。一般要求是基于结果链模型把握结果导向概念、理解结果导向的运营管理含义，以及准确反映和计量关键的运营现实。绩效管理实践中，满足一般要求应始于对结果链要素的绩效计量，随后对运营目标和绩效目标展开绩效评价，直至发布评价报告。评价报告作为与利益相关者沟通和改善绩效管理的工具，确保含有来自一线员工、服务对象和公众的系统反馈，后三者的利益关切应放在组织利益的前面。底线要求是运用得自计量、评价和报告的结构化运营信息，建立前述的结果导向底线，即在绩效管理实务上确保：聚焦产出和成果，且不能彼此混同；产出和成果均有合理目标值，尽可能量化；产出与成果目标有清晰的实现路径和因果联结。结果链的六要素之间、六要素与相应的绩效目标之间，应有清晰的、环环相扣的因果关系，正是结果导向方法的精髓和本质规定性。

　　高级要求有两个关键方面。其一，运营成本信息的生产和使用，特别是基于标准化会计核算流程和作业成本法的产出成本信息，本身即应作为绩效管理和财务管理的一个独立目标，以使庞大的支出受到成本限制和成本绩效约束。结果评价只有联系到成本才有意义，没有成本信息的结果导向是虚幻的。理性选择首先要消除成本瓶颈，包括以基于成本动因的分配取代武断式分配。总的规则是遵从受益原则，即成本按比例地分配给受益者，并区分资本成本和经营成本。其二，使用结构化运营信息改善运营管理、组织结构和结果导向问责制。它们是组织能力与责任的关键方面，决定绩效管理的整体成败。组织结构分为组织架构和组织形式。组织架构处理决策与管理控制（激励）问题，改善潜力巨大；组织形式处理分工与协作问题，高度依赖结构化运营信息的流动，特别是组织上层、中层与底层间的纵向流动。上层通常负责或更关注成果，中层负责或更关注产出，底层负责或更关注投入和活动。如果没有适当的信息流动，内部的管理混乱是可以预见的，组织之间的沟通与协调也会很成问题。

　　现状大抵如此：规模稍大的组织中，上层通常不知道中层与底层工作是否偏离成果和贡献有多大，中层和底层通常不知道自己的工作如何对目标成果产生贡献，中层与底层之间情形类似。对于监督受托责任来说，问题更加复杂棘手，尤为明显的是联结成果的政治受托责任和联结产出的管理受托责任，改善空间极大。在这里，结构化运营信息扮演着关键角色：通过发送着

　　”的信号，有如音乐产生共鸣，把事务组织起来放在网络中。三、安顿规划结构：规划导向的绩效管理

　　安顿逻辑框架意味着绩效管理要在正确的地方，寻找正确的东西，追求正确的目的。就安顿结果链而言，正确的地方是结果链，正确的东西是结果导向方法，正确的目的是可预见的结果；就安顿规划结构而言，正确的地方是规划结构（program structure），正确的东西是正确的规划导向（

　　）方法，正确的目的是联结政府目标（objectives）的规划目标。正确的规划导向方法满足两条底线.绩效管理依据规划结构加以组织和决定，不是依据组织和项目来组织和决定；2.

　　所有旨在促进实现相同目标的活动，应恰当地组合为相同规划。易言之，规划导向要求政策目标被构建为规划结构，通过规划结构组织和实施绩效管理。错误方法意味着活动与目标的联系很松散，相同活动未被恰当地组合为相同规划，规划结构设计和实施不良。比如，机构的扶贫活动（列支基本支出）和项目的扶贫活动（列支项目支出）分隔，未被组合为相同的扶贫规划。（一）规划与规划结构公共管理与预算领域中的规划概念，特指实现同一政策目标的相关活动的集合。联结相同目标并被组合为相同规划的这些活动集合，称为活动群（

　　activity cluster）。其目标涵盖四个层次：国家战略重点，比如

　　“保护儿童”；与之联结的政府政策目标，比如“改善儿童生存状况”；与之联结的部门政策（sector policy）目标，比如“降低儿童死亡率”；联结部门政策目标的规划目标（program objectives），比如“未来3年死亡率减半”。规划目标应与政策目标和机构职责紧密相连，以目标（不是实际）产出—成果计量，相应的规划名称为“降低儿童死亡率规划”。这项规划应由适当的活动群组合而成。进入活动群的活动数量不能过多也不能过少。活动群中的每项活动都代表旨在促进共同目标实现的独立投入—产出组合。有些活动投入多产出少，有些投入少产出多，有些投入多产出多，有些投入少产出少。如此的活动四分法非常有用，它把注意力引向要害问题：哪些活动可以更有效地实现目标成果？

　　和“组合”是规划导向真正的要害问题。活动既要恰当地联结相同目标，又要恰当地组合为相同规划；或者等价地说，相同目标要联结对其作出贡献的活动群，活动群要被恰当地组合为相同规划。规划导向需要活动层面的成本—产出

　　—成果信息，但依赖的信息与知识类型和结果导向不同。结果导向依赖的是结构化的、显性的“硬”信息与知识，较易传播和扩散，主要得自绩效计量；规划导向依赖非结构化的、默性的“软”信息与知识，较难传播和扩散，主要得自两类活动分析，即活动与目标的相关性分析和不同活动的相对有效性分析。规划导向要素组成规划结构，如表1所示。除了目标、活动群和活动计量这三个核心要素外，规划结构亦应包括三个关键的

　　”：规划负责者、规划账户和信息系统。规划结构是否被精心建构和有效实施，攸关规划导向方法是否正确，对规划导向绩效管理成败起着真正的决定性作用。（二）规划导向与结果导向的比较结果导向追求可预见结果，聚焦产出

　　“以产出为基础、以成果为导向”的绩效管理理念，但在最基本的层面上，即目标—活动—规划相互关系层面上，并不追究产出生产与交付以及实现成果的“方式为何”，这正是其根本局限所在。与所有人类事务一样，在绩效管理中，“方式的价值”（value of way）无与伦比。所谓“君子爱财取之有道”，意指方式（道）的价值高于“财”。财是财，道是道，两者不可混同。产出—成果是一回事，决定其如何生产、交付和实现的方式是另一回事。规划导向融合结果导向和决定结果的方式，但方式是唯一真正的重点。结果导向由活动成本—产出

　　—成果计量。方式即“联结”和“组合”方式：活动既恰当地联结相同目标，又恰当地组合为相同规划。规划导向根植于如下理念：方式价值高于结果价值，选择不同的方式比看得见的结果更重要。结果导向强调“必须有结果，结果应是可预见的”。在规划导向看来，预见和把握结果固然重要，但许多负面结果不可预见更不可完全把握，甚至是根本不可逆的。因此，绩效管理的主要注意力应直接集中于方式本身：只要活动联结和组合方式本身是恰当的，无论产生怎样的结果，我们都应接受。这与司法公正概念十分契合，即只要程序本身的公正性得到保证，无论判决结果为何均应接受。（三）表明如何达成恰当联结和恰当组合活动联结和组合围绕政策进行改进最为恰当。现代社会中，政府主要通过政策制定与执行

　　—治理的两个主要支柱发挥作用。一般地讲，改善公共政策可以直接改进绩效和民众生活水平，通常有四类途径：目标清晰化、风险预估、管理控制和结果导向。每个都蕴含活动联结目标的线索，帮助避免武断联结，即与目标本无内在关联的机械式联结。另一方面，活动应基于集合（

　　set）方法和贡献分析法。集合方法要求同类活动组合为相同规划，排除旨在促进其他目标实现的非同类活动。贡献分析即分析活动对规划目标的相对贡献，基于成本有效性比较。管理者应在预算申报文件和绩效计量与评价报告中，表明活动与目标间存在清晰的相关或因果关系，还要结合贡献分析阐明活动的必要性，包括保留、中止和新增的活动，无论属于现有规划还是新增规划。1.目标如何联结活动。首先，如果目标一开始就很清晰，活动联结和随后的绩效计量与评价就会容易得多。例如，“环境保护

　　”相当宽泛，分解为“保护大气、水源、土壤和植被”就清晰多了，哪些活动与之相关或更相关，也更易于鉴别。除了目标信息，管理者还需要现有与新增活动信息，用来检验活动—目标间的相关性，比如线上或线下开展的就业培训活动，是否和在多大程度上与就业水平的变化相关。如果就业率提高主要源于宏观经济形势好转，说明培训的作用相对很小，就要认真考虑是否继续开展、减少还是增加这类活动。经济形势好转所起的作用属于噪声效应，在分析与评估活动贡献时应分离和剔除，以免管理者贪天功为己有，以及高估活动对就业目标的真实贡献。其次，活动风险与风险损失应被充分预见和预估，并伴随推出必要的防错纠错机制与措施，包括考虑将其作为目标对待和职责化的可能性。并非所有的影响均可预见，但主要的负面影响大多可诉诸基本的因果分析法被预见到，比如化肥使用对土壤、作物品质和消费者健康的负面影响。重点是预估风险损失（=风险后果*

　　风险概率）。在实践中，真正紧要的是风险后果。即便风险概率低，但后果严重得难以承受，亦应高度警觉。现有科技上不可预见的后果（如推广转基因食品），应严格遵从预防原则，不能因为科技和资金可得性等原因，不采取或延迟采取防范行动。我们应将风险分析和预防原则作为普遍原则，坚持避免把目标联结到很成问题的活动上的底线。在这里，成本效益分析的作用有限，其局限性包括注重总量模式而忽视利益分布因此无力阻止利益输送，大项目偏向和中小项目偏见，以及忽视非意愿负面后果。再次，管理控制系统应提供适当激励，包括把预算拨款当作激励工具，奖赏需求水平高（急需）、与目标联结紧密、管理良好的活动及其管理者。对组织（为相同规划）良好的活动及其管理者，亦应激励。不仅应有活动激励，亦应有个人激励和团队激励。激励和决策共同决定绩效管理的最终成败。决策的成败是最大的成败，激励的成败何尝不是如此？最后，活动应以结果导向方式联结相同目标。如果活动对目标有显著影响，则表明存在紧密联结；如果影响不明显或非显著，则说明联结松散。例如，对于降低儿童死亡率这个相同目标而言，有许多可供选择的活动与之联结，包括开发与推广儿童营养品、开发与推广儿童药品、建立与运营儿童保健中心和开展儿童保健教育。依据经验和直觉可以判断它们联结相同目标，但重要的是方式：以计量和评价影响的方式来建立联结，即决定上述活动是否归置于同一个活动群，从而纳入绩效管理和预算申请。影响是结果导向的关键要素，位居结果链模型的终端。在这里，影响指活动对政策目标的影响，不同于相同规划下的活动对规划目标的影响：前者表达联结方式，后者表达组合方式。政策目标与规划目标不是一回事，规划导向要求规划目标“

　　”政策目标，但脱节或松散联结在实践中很普遍。2.活动如何组合为相同规划。公共投资领域中“盲目建设

　　”和“重复建设”的实质，就是相同目标的活动未被恰当地组合为相同规划，而是分解为数目庞大的同类规划，通常被描述为“政出多门”“钱出多门”“九龙治水”或“同构”，用“碎片化”描述更为准确。此类现象遍及各个地区和各个政策领域，包括教育和科研，其包含的隐性损失、浪费和无谓的工作负荷是惊人的，包括资金分配“撒胡椒面”背后高昂的社会机会成本。政府项目和活动如此之多，规模如此庞大，没有任何部门、机构或管理者掌握全貌，而是经常淹没于视野之外。如果没有正确的规划导向方法将活动联结目标并组合为规划，设想组织和实施有效的绩效管理是不可能的。正确组合应遵循“互补捆绑、竞争分拆

　　”的集合原理。如果属于互补性活动，即应组合为同一个规划，比如培训活动和咨询活动可组合为“培训与咨询规划”；如果属于竞争性或相互抵触的活动，比如森林防火和森林旅游，即应分属不同规划，因为发展旅游增加森林失火风险和消防工作负荷。如果不着眼于从活动组合层面解决问题，机构改革和政府职能合理化多半无效。在组合与分拆取得进展的基础上，即应开展活动分析（activity analysis）。第一类是活动的成本有效性分析，帮助管理者鉴别和表明“

　　无效活动”与“关键活动”，以及哪些活动可以更有效地实现目标成果。关键活动应定义为需求水平高（急需）和管理良好的活动。把资源和资金从低效无效活动中释放出来，转移到社会优先级更高的活动上，既重要又紧迫，尤其在财政困难加剧的背景下，这比“财源建设”、增加开支和增发国债有效得多。第二类是基于成本有效性的活动排序分析。每年划拨到各项活动和规划上的资金有限，排序是必须的。合理排序取决于政策重要性和成本。管理者至少应表明每类活动的这些情况：最低成本，低于它活动就无法实施；继续成本，即考虑价格变化后延续基年相同活动与产出所需费用，不包括资本支出；增长水平，即现有规划与其新增活动，以及新增规划的成本水平。排序分析对发展绩效管理三类“新理念

　　关键活动”，并从与政策目标的联结、支持群体、成本水平、法律授权等方面，表明为何重要和必要；（2）结合最低费用法和活动生命周期的投资回报分析，发现无效活动并及时止损（红利最大也最确切），涉及重复建设、浪费和荒废；

　　整合组织边界和项目边界。规划导向的实质是整合：通过联结和组合，把目标—活动

　　—规划整合为一个系统整体。整合的重要性根植于系统论的两个基本原理：木桶（减法）原理表明系统功能取决于其最薄弱的一环，导致1+12；乘法原理表明系统功能大于其局部之和，即1+12。整合是人类文明发展、财富创造和生活水平提升的主要源泉和奥秘，也是良好绩效管理的基石。整合的反面是碎片化或一盘散沙，至今仍是管理的核心瓶颈。结果导向引导管理追求合意结果，有助于把注意力引向整合。但真正开启整合始于规划导向要求活动层面的恰当联结与组合。活动作为最恰当的运营、预算和管理单元，可以很大（如灌溉）也可以较小（如会议）。绩效管理从基础做起，首要的是从“活动整合

　　”即“联结和组合”做起。组织或项目单元的局限性很大。组织的职责边界和能力边界有限，无力胜任诸如乡村振兴和流域治理等跨部门事项，这类大型复杂的运营管理对专业化和统筹协调有很高要求。统筹协调难题和随之而来的管理混乱由来已久，“11个部门管一头猪

　　”却管不好就很能说明问题。如果把每个部门的活动组合为目标相同、全流程的“生猪管理规划”，依据精心设计的规划结构组织实施绩效管理，包括整合下文讨论的规划预算，难题才能迎刃而解。这就是规划导向和规划预算的魅力和魔力。在最好的情形下，项目运营管理遵从标准化的成本效益分析，但并不追究项目本身及其所属活动与政策目标的联系，以致问题项目被许可（纳入预算与施工）的风险很高，后果严重。此外，组织和项目运营都具有“向内看

　　”和忽视“向前看”的偏向，前者意味着服务公民的公仆意识淡漠，后者则带来产能过剩和债务膨胀的高风险。然而，整合并非易事，因为管理者的组织边界和项目意识非常强大。现行部门体制下，旨在促进实现相同目标的活动，比如“设施维护

　　”，继续被组织（如办公楼维护）和项目（如公路维护）分割开来，支出分别列入“基本预算”和“项目预算”，产生诸如随意列支等种种问题。如果整合为统一的“设施维护规划”，碎片化和重复建设等诸多难题可望立即破解。此时，绩效管理也会有效得多，比如对办公设施维护进行集中化的统筹安排，不仅可以大量节约成本，还有助于提高质量和改善监管，促进支出筹划和资金分配的合理化。“设施维护”

　　二分法也很能说明问题。办公楼维护（组织）与公路维护（项目）有着相同的运营政策目标：保护和利用“现有”资产存量满足当前服务需求，而非新增资产来满足未来服务需求，前者针对“近忧”、后者针对“远虑”。规划导向打破组织—项目二分法，修护活动整合为“设施维护规划”和相应的规划结构，据此实施一体化管理，为统筹协调铺平道路，但最终实现还要解决“最后一公里问题”：把预算安排考虑进去，规划预算最为恰当。四、安顿规划预算：预算整合导向的绩效管理

　　绩效管理与预算体制（budgeting formats）紧密相连，因为政府没钱就无法运作，绩效管理也是如此。只有在预算上和管理上同步或协调解决“

　　花好别人钱”这个民主治理的最大难题，才能真正体现和践行服务人民的政府本质，发展绩效导向的预算体制因而至关紧要。相对而言，规划预算体制最为恰当，它通过整合组织和项目单元，把预算配置决策（权衡得失和分配资金）的基础转移到活动—规划上。（一）投入预算、绩效预算和规划预算当代治理与管理文献确认预算是公共政策和发展议程的核心，认为预算是一项非常重要的公共行政活动，处于公共行政的核心地位；预算作为政治和经济领域中一个极为复杂的分支，可用多个维度描述并且可以被有效管理。给定预算制度，预算体制就是最重要的维度。预算体制因预算配置的基础不同区分开来，并受预算制度的制约。预算制度用来控制公共财政中的委托代理问题和共同池资源问题。

　　），但最重要的是预算体制，因为它决定政府在预算上最重视什么，进而决定绩效管理最重视什么。投入预算最重视对支出细节即“

　　花钱买什么”的合规性控制，一方面针对购买行为实施问责，另一方面针对购买的东西实施监督，负责审批预算的立法机关非常看重这类问责和监督。投入预算从19世纪欧洲大陆发展起来，逐步扩展到世界各国，目前仍是包括中国在内的许多国家预算体制的主流模式，其根本特征是按条目（line-item）分类、组织单元安排支出、采用现金预算模式。条目是对被购买东西（商品与服务）的支出分类，比如办公用品、差旅与薪金。投入预算因忽视绩效而饱受诟病。公共管理运动将主要注意力转向绩效，预算制定（budgeting）也从侧重控制，转向侧重管理和规划。管理通过作为计划和政策执行工具来表达，追求结果导向；规划通过当下活动与政策目标的联系来表达，追求规划导向。两种相应的预算体制的发展被重视起来，旨在纠正投入预算忽视绩效的缺陷。有些国家走向绩效预算，更多的国家走向规划预算。

　　绩效导向预算有各种变例，包括权责预算（accrual budget），但作为正式体制即严格意义的绩效预算只是产出—

　　成果预算，主要在新西兰和澳大利亚等国家采用，但某些变例在其他国家也可见到，比如英国的资源预算。这种体制要求采用正式、详略得宜和标准化的产出—成果分类，将预算资金分配直接联结到产出—成果目标上，涉及各种配套要求，包括界定与分派产出—成果责任，产出合理定价，机构管理者如何对其上级负责，以及分析能力、官员素质和会计与报告系统。文化和制度环境也很重要，尤其是服务公众的意识、受托责任、透明度、公民参与、政府诚信和官员廉洁自律水平，以及相对健全的法律体系和法治环境。管理者的基础能力是最基本的要求，尤其是行政能力和预算分析能力。与投入预算和绩效预算不同，规划预算关注对计划和支出目标的鉴别，预算被看作一项政策陈述——说明目标导向和相互联系的活动：人们可以看清谁在花钱（比如谁对卫生部门支出负责），花在何处（规划与活动）。规划预算也不同于零基预算。零基预算完全抹去历史信息，预设

　　“没有什么事情曾经得到了解决”，从而要求在每个期间的每件事都要经过仔细的审查，结果就是计算量过于庞大以致于无法处理。最糟的是，从零开始制定预算，使得对支出的说明脱离了和其他活动与目标的联系，因而没有任何意义。事实上，完全的零基预算从来没有存在过。至于绩效预算和作为其支持条件的权责预算，主流观点是将之作为分析工具，用来提供信息和洞见——在传统路径中不能获得，但两者都没有准备好扩展为预算过程的决策规则。表2给出了对当代三类主要预算体制的简要比较。从现状看，中国不具备绩效预算和权责预算的基础条件。转向这类

　　”模式之前，首先应改善成本核算与分配系统，改善绩效计量，以及强化管理自主性。更一般地讲，优先事项应是发展切合国情与实际的规划预算体制，以此确保预算过程受政策—绩效驱动，而非资金驱动。鉴于忽视政策和绩效，以收定支和以支定收都是偏离正题的伪命题。（二）结果导向、规划导向和预算整合政策

　　budget integration）。规划预算的核心功能和优势正是预算整合，即通过转换预算配置的基础，从条目、组织和项目转向活动—规划，把结果导向和规划导向整合到规划结构上，由此实现绩效管理和预算决策的一体化。首先，规划预算把规划导向直接融入预算过程。具体地讲，通过把资金分配给活动，把规划导向要求的活动—目标

　　“单向联结”，转换为活动（事）、资金（钱）对目标的“共同联结”；还通过把资金分配给活动群，把规划导向要求的活动“单向组合”（为规划），转换为活动群—资金总额的“共同组合”。于是，绩效管理与预算制定的四个关键变量，即活动、资金、规划和目标，不再处于互不理会的离散（碎片化）状态，而是被有效地结合为一个整体，融入预算过程的各个阶段——从准备（预算草案）到审批，再到执行和事后的评估与审计。其次，规划预算把结果导向间接融入预算过程。绩效预算把资金直接分配给目标产出—成果，这种

　　“激进”方法实施门槛很高，包括对绩效计量的严格要求。规划预算撇开了繁琐复杂以致很难对绩效进行界定和监督的计量方法，这种方法是导致绩效计量在政府机构决策过程中不成功的重要原因。规划预算也撇开了绩效预算常见的“机械式挂钩

　　”及其扭曲效应。比如，如果某个警察局的产出—成果不佳，因此削减其预算，可能使其服务变得更糟或更少。规划预算对结果导向的要求是间接的：把资金分配给活动，活动联结目标并恰当地组合为相同规划。间接不是丢掉结果导向，而是保证结果导向被监测到。间接也不要求重新定义或改变结果导向绩效目标（见图3），而是要以规划导向（联结与组合）方法追求这些目标。最后，规划预算强化“向前看

　　”和“向外看”的预算整合意识。之所以要强化“向前看”意识，因为在庞大复杂的现代社会背景下，伴随快速环境变化而来的挑战和机遇，日益要求政府和管理者加强展望意识，提前谋划中长期政策目标，并与当下需要开展的活动—规划及其预算紧密结合起来。预算过程参与者不应仅忙于处理年内紧迫事项（进度等），更要以展望未来的姿态开展工作。规划预算积极强调预期的力量。人类文明第一次表达出来的力量就是预期的力量，即前瞻性的想象力、预测和计划未来的力量，进而通过可控（角色、职责与流程）方式表达。“文化进化”其实就是人类想象力不断成长与展开的过程。通过规划未来目标和当下运营活动，规划预算为治理提供宝贵的应变能力和修复能力，包括在作为抽象规则的联结、组合与预见层面，以及在作出具体决定的层面（活动与规划）。同等重要的还有“向外看

　　”即服务人民的意识，与规划概念、规划结构和规划预算紧密相连。原则上，所有公共政策与服务均应通过规划被交付。规划语言通常也是普通公众唯一能够真正听懂的治理、管理和预算语言。作为一般结论，可望为绩效管理和公共预算带来革命性变化的，只能是规划预算。（三）规划结构作为对绩效管理和规划预算的最高规制规划预算的整合功能实现于规划结构。致力开发良好的规划结构，把组织单元和项目单元整合为规划结构单元，以此形成规划预算的合理基础，应纳入预算改革和绩效管理改革的优先议程。规划结构的独特重要性很少被理解和重视，此局面亟需扭转。

　　规划预算的功能和作用集中体现为预算整合：把结果导向和规划导向整合到规划结构上。这样的规划结构可类比于

　　”，绩效管理和预算决策被集成其上，组织内部和广阔经济社会背景下的运营活动，由此得到组织实施，并开枝散叶和开花结果。成功的绩效管理和预算改革需要具备很多条件，最直截了当的条件是保证良好的规划结构始终起着最高的规制作用，既规制预算决策制定，也规制绩效管理。规划结构因此成为两者的主要交界面。至此，绩效导向的三类方法与应用单元如图4所示。此框架合理保证绩效管理的组织实施是可靠有效的。管理者照其信号指示行事，方可找到正确的家和正确的回家之路。

　　选择和要领比努力重要。两者都依赖框架，好的框架合理保证管理者作出正确决策，保证掌握要领来正确地做事，还保证在不确定性世界里多少能够肯定努力做事的成功前景，而不必依靠碰巧得来的运气。做得多（“全覆盖

　　”）不能代替选择和要领，“不得要领等于白忙”千真万确。对阻止情势朝向不利或错误方向发展而言，好的框架作为预防机制同样至关紧要。绩效管理者置身其中的是一个利益网络错综复杂的世界，世俗压力极易诱使利益扭曲原则。做正确的事要求“从基础做起

　　”：安顿绩效管理的逻辑框架，分三个阶段依次安顿结果链、规划结构和规划预算。安顿意味着在正确的地方、运用正确的方法做正确的事，重点是清晰区分和正确建立结果导向、规划导向和预算整合，将其作为三类既独立又融合的绩效导向主流方法，融入被精心建设与实施的规划结构，据此一体化地展开绩效管理和预算决策。安顿逻辑框架并不着眼于解决具体问题，而是为所有重要的具体问题提供一般性的最优化解决方案。如此，绩效运动方能步入正轨，付出很多、回报很少的现状才可能根本改观。

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